Offentlig forvaltning: Hvor kommer det vanskelige språket fra?

AV HEGE KAMBO GROV

Førsteamanuensis på Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo, Jon Christian Fløysvik Nordrum, har selv fått kjenne konsekvensene av vanskelig og uklart språk i offentlig forvaltning. Da han søkte om barnehageplass, misforstod han betydninga av «prioriterte valg» og andre uttrykk i reglementet. Dermed fikk han barnehageplass i en annen bydel, og måtte i et helt år bruke halvannen time hver dag på levering.

– Du kan miste tjenester du har krav på, hvis du ikke forstår hva du skal gjøre. Et overordna prinsipp må derfor være at språket i offentlige søknadsskjemaer og informasjonstekster er klart, sier juristen.

Han har i dag ansvaret for en satsing på klarspråk i juridisk opplæring og forskning. Satsinga er et samarbeid mellom juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo og det daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Et mål med satsinga er at uteksaminerte jusstudenter kan skrive klare og forståelige juridiske tekster, som lover og forskrifter.

Trenger sjangerbevisste jurister

– De viktigste tekstene i offentlig forvaltning kommer fra jussen. Vedtakstekster støtter seg på lover og forskrifter, sier Nordrum, som legger særlig vekt på at jusstudentene skal lære å skrive tekster i flere sjangre.

– Utredninger, kontrakter, dommer, lover og forskrifter er forskjellige sjangre. Det må jurister ha forståelse for. Sjangerbevissthet er en viktig del av deres klarspråksarbeid. Men til nå har jurister mangla verktøyene, sier Nordrum, som håper klarspråkssatsinga i jussutdanninga vil bøte på dette.

Men hvorfor trenger vi alle disse tekstene?

– Tekstene har ulike oppgaver. Når vi skal regulere noe i samfunnet som endrer seg raskt, endrer vi på forskriftene, ikke på lovene. Og noen tekster er ment å gjelde for alle, som lovene, mens vedtakene gjelder deg og meg, individuelt. Disse tekstene virker sammen. Juristene som skriver disse tekstene, må derfor ha helt klart for seg hva som kjennetegner de ulike sjangrene.

Handler om rettssikkerhet

Offentlige organer samler inn mye informasjon om oss. Vi fyller ut skjemaer, for eksempel næringsoppgave til skatteetaten eller søknad om tjenester fra Nav. Dette kan være en risikosport, sier Nordrum.

– Du kan pådra deg straffeansvar hvis du oppgir feil opplysninger fordi teksten i skjemaet var uklar for deg. Det er heldigvis blitt stadig større bevissthet rundt språk i offentlig forvaltning,

Ifølge Nordrum kan det være et problem at regelinformasjon som brukes internt i forvaltninga, ofte er noe annet enn det som er tilgjengelig for publikum.

– Både saksbehandlere og borgere må ha mulighet til å innhente informasjon fra de samme tekstene. Dette har blitt en kjepphest for meg. Et godt eksempel på hvordan det kan gjøres, er skatteforvaltningas håndbok Skatte-ABC. Metoden er at all informasjon er tilgjengelig for alle på samme tid, at saksbehandlerne og borgerne finner svar i det samme dokumentet. Når dokumentet oppdateres, skjer det samtidig for alle. Dette fører til bedre og mer oppdatert informasjon og økt klarhet, sier juristen.

I dag er informasjon ofte bare tilgjengelig digitalt. Nordrum er opptatt av dem som opplever digitalt utenforskap, og hvordan de skal få den informasjonen de trenger.

– Klart språk handler om klar kommunikasjon, det er mer enn bare språket. Det er viktig å huske på at det for mange kan være en utfordring å orientere seg i digitale løsninger og å bruke digitale verktøy.

Uklart mellom forvaltningsorganer

Kommunikasjonsproblemer oppstår også gjerne mellom forvaltningsorganer, for eksempel mellom etat og skole.

Cecilie Drougge Halstensgaard skreiv i 2016 en masteroppgave som illustrerer dette godt. Hun gjorde en tekstvitenskapelig undersøkelse av tre brevmaler som ble brukt for å kommunisere vedtak om særskilt norskopplæring i Oslo-skolen. Vedtaksmalene var utforma av utdanningsetaten, og de var spekka med lovspråk og paragrafer. Informanten hennes i etaten mente at malene kun var et utgangspunkt for skolene, som selv kunne utforme vedtaksbrev som passa til deres målgrupper. Halstensgaard fant at skolene ikke hadde oppfatta det slik, og at de heller ikke var i stand til å omsette malene til forståelig språk for foresatte og samtidig ivareta det juridiske. Konsekvensen ble at de foresattes evne til å ivareta sine barns rettigheter ble svekka.

– Vedtaksmalen var utforma med hensyn til juridiske krav. Malens evne til å kommunisere var underordna. Poenget var tilsynelatende ikke å gjøre de foresatte til kompetente deltakere i dialogen: Så lenge skolene kunne vise til at de hadde informert de foresatte «på papiret», hadde de oppfylt pliktene sine. I praksis var dermed tekstene blitt redusert til et meningsløst stykke papir for de foresatte, mens de var et viktig dokument, nær sagt et stykke bevismateriale, for skolene, forklarer Halstensgaard.

Hennes budskap i oppgaven var at dersom etaten hadde lagt vekt på å kommunisere klart til målgruppene, ville det ha bedra skolenes kommunikasjon til de foresatte. Dette igjen ville ha styrka elevenes rettigheter og letta arbeidet for skolene. Vedtaksbrevene i Oslo-skolen er siden blitt endra.

Fagspråk til besvær

Også kommunikasjon mellom ulike faggrupper internt i offentlig forvaltning kan skape problemer for språket som skal ut til borgerne.

– Ulike faggrupper har vanskelig for å forstå hverandre. Teknologene, juristene og samfunnsviterne har alle ulik fagterminologi. På flere områder kan dessuten mangelen på et norsk fagspråk gjøre det vanskelig å føre et klart og forståelig språk overfor borgerne. Selv om et engelsk faguttrykk kan fungere innenfor et fag, fungerer det ikke godt overfor folk flest, poengterer Nordrum.

For publikum blir det også vanskelig når samme ord og uttrykk betyr forskjellige ting i de ulike offentlige tjenestene. Digitaliseringsdirektoratets Felles begrepskatalog viser hvordan begreper blir definert og brukt forskjellig i de ulike statsorganene. Det gjelder vanlige ord som brukes svært ofte, som «inntekt» og «samboer». Språkrådet mener at dette er et alvorlig problem.

– Aller helst bør ordene bety det samme for folk, både når de møter Nav, skatteetaten og Lånekassen. Da kan vi digitalisere på tvers av etatene også, sier direktør i Språkrådet, Åse Wetås, som understreker hvor viktig det er at språket i lover er klart.

– Språkrådet hjelper lovutvalg og departementer med å få til klarere språk i viktige lover. Det er viktig fordi lovtekstene spiller en stor rolle for all saksbehandling som foregår i staten.

Krav om klart språk inngår også i dag i mandatet til flere utvalg som skriver eller reviderer lover og forskrifter. I mandatet til opplæringslovutvalget står det for eksempel at det skal «tas hensyn til forenkling, oversiktlighet, brukervennlighet og praktisk anvendbarhet. Loven skal utformes i et klart og godt språk».

Tverrfaglighet

Klarspråk er et kjent begrep blant offentlig ansatte, men virksomhetene arbeider med språk på ulike måter. I mars 2023 delte Kommunal- og distriktsdepartementet ut Klarspråkprisen for staten til Miljødirektoratet. Direktoratet mener at nøkkelen til godt språk er å føre ulike faggrupper sammen, og derfor har et tverrfaglig språkteam fått ansvaret for dette arbeidet. Teamet består av to jurister, en person fra arkivet og tre kommunikasjonsrådgivere. Dette teamet jobber tett med fagfolka i de ulike seksjonene i direktoratet.

– Når de ulike fagfolka ikke snakker sammen, blir resultatet lett at de kritiserer hverandre. De sitter på hver sin fagdisiplin – kommunikasjon, miljøfag og juss, og klarer ikke å se verdien som de andre kan tilføre, sier Kjetil Hillestad, kommunikasjonsdirektør i Miljødirektoratet.

Ofte er det kommunikasjonsavdelingen som har ansvaret for språket i en virksomhet. Det er ikke godt nok, mener Hillestad.

– Juristene har ikke alltid tillit til at det faglige blir ivaretatt av kommunikasjonsavdelingen. I noen tilfeller har de også rett. Kommunikasjonsavdelingen har, naturlig nok, ikke den samme faglige kompetansen. Og nettopp derfor er det så verdifullt at de tre disiplinene jobber sammen.

Assisterende kommunikasjonsdirektør Guri Sandvik mener det har vært essensielt å ha med juristene i språkteamet.

– Når juristene er med, blir det en bedre balanse. De har selvsagt større autoritet på utforming av vedtakstekster som bygger på lover og paragrafer, og arbeidet får en større troverdighet hos fagfolka.

Utviklet gode maler

Språkteamet har fått tilsendt typiske tekster fra de 20 seksjonene i direktoratet og tatt for seg språket sammen med dem. For å styrke denne prosessen har de hatt kurs i samskriving av tekster.

– Når en tekst skrives av mange forfattere, kan det gå på bekostning av både struktur og et konsistent og klart språk. Kurset handler om å tenke gjennom hva teksten skal brukes til, hvem vi skriver til, og om bestillingene vi gir underveis, er tydelige, forteller Sandvik.

Teamet har utvikla en lang rekke maler for Miljødirektoratets enkeltvedtak: både generelle maler og skreddersydde maler for saksområder som viltforvaltning, forurensning, HR, fiske, jakt, fremmede arter og verneområder.

I prosessen med å utvikle malene har kommunikasjonsrådgiverne og juristene i språkteamet jobbet tett med de fagansvarlige. Arbeidet har vært basert på en analyse av vedtaksmalene. Den viser at språket i forskrifter blir videreført i vedtakstekster.

Hillestad har sett at dette har skapt en del diskusjoner med juristene.

– Språket i lover og forskrifter er så viktig. Det tunge, vanskelige språket spres ut i andre tekster. Det er ofte problematisk for juristene og fagfolk som ikke er jurister å finne gode formuleringer som erstatter vanskelig lovspråk. De vil jo at det skal bli riktig, og det er risikabelt å prøve å skrive om: Tenk om tolkningen, forståelsen, er feil, eller åpner for nye tolkninger som ikke er innenfor rammen av loven?

Det enkle er ofte det beste

En forløsende metode har rett og slett vært å tenke på hvem som skal lese teksten.

– Det står i språkloven at språket skal være tilpassa målgruppa. Det åpna opp noe hos oss, sier Hillestad, og Sandvik supplerer:

– Vi må bruke ulik tilnærming til det børsnoterte energiselskapet Equinor og til bonden som har fått sauen spist opp av ulv.

I sammenheng med det siste trekker hun fram et eksempel på et fagbegrep som språkteamet har diskutert.

– «Skadefelling» er et uttrykk som blir brukt veldig mye, men det er ikke opplagt hva det betyr. Skal et dyr felles fordi det er skadet? Eller skal et dyr felles fordi det volder skade? Skadefelling av ulv betyr å felle en ulv som har tatt sau, men det kan vi ikke forvente at alle forstår umiddelbart. Vi har foreløpig ikke kommet fram til et bedre begrep eller en måte å skrive det på som er tydeligere, men det er et godt eksempel på begrep som vi vurderer i språkteamet.

Sandvik deler en smart språkøvelse til slutt:

– Den går ut på å si høyt det du vil kommunisere. For eksempel når du jobber med en tekst eller formulering som du tror er litt tung: Si høyt, med ditt vanlige hverdagsspråk, hva det egentlig handler om. Ofte vil du se at du kan skrive akkurat det. I det muntlige språket er det gjerne ikke passivformer og substantivering.

Hillestad vil understreke at struktur og forankring i ledelsen har vært viktig for klarspråksarbeidet.

– Det er et pålegg fra toppsjefen at tekstene skal skrives i klarspråk, at de skal være kortere og mer enhetlige. Og så har arbeidet hatt en tidsfrist, og avdelingene skal rapportere på det. Dette er essensielt for framdrift og resultater i språkarbeid.